无锡市塑料造粒二厂不服无锡市规划管理局城市规划行政处罚案
【颁布日期】1995/07/12 【颁布单位】江苏省无锡市中级人民法院
无锡市塑料造粒二厂不服无锡市规划管理局城市规划行政处罚案
原告：江苏省无锡市塑料造粒二厂（以下简称造粒二厂），地址：无锡市槐古路13-1号。
法定代表人：袁耀良，厂长。
被告：江苏省无锡市规划管理局（以下简称规划局），地址：无锡市石皮路8号。
法定代表人：沈青松，局长。
委托代理人：宣群，该局副局长；华祖欣，江苏省无锡市律师事务所律师。
第三人：江苏省无锡市城市管理监察大队南长区中队（以下简称南长区中队），地址：无锡市沁园新村106号一1号。
法定代表人：祁汉丁，队长。
委托代理人：王家成，江苏省无锡市南长区城市管理办公室副主任；李国荣，江苏省无锡市南长区人民政府法制办公室副主任。
审判机关：江苏省无锡市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：殷锦昌；审判员：冯大钧、蔡萍。
诉辩主张
1．被诉具体行政行为：无锡市规划局1995年5月25日以锡规监（95）第185号违法建设行政处罚决定书，认定造粒二厂未经市规划局批准办理建设工程规划许可证，于1995年1月在解放东路槐古小学一侧建造面积为13．95平方米亭棚一间，其擅自占用绿地建造亭棚行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第三十五条规定，故责令造粒二厂自行拆除所建亭棚。
2．原告诉称：我厂原有亭棚位于江苏省无锡市万寿里塑料公司西侧，1994年本市解放东路扩建时，无锡市南长区园林绿化工程管理处以绿化规划需要为由，自行将该亭棚拆除。后经南长区城管办、绿化工程管理处等部门协调，作了妥协处理，由南长区城管办批准后重新移位安置在槐古小学墙外。被告的处罚决定认定我厂擅自占用绿化地段建筑亭棚与事实不符，属于行政执法中认定事实错误，是一种滥用行政权力的行为。请求人民法院撤销被告锡规监（95）第185号违法建设行政处罚决定书。
3．被告辩称：第三人南长区中队超越职权签发给造粒二厂的占地许可证，同意在城市重要道路两侧建造亭棚与《中华人民共和国城市规划法》相抵触，未经我局的批准所建造的亭棚显属违法建设。我局的处罚决定合法正确，请求人民法院判决维持。
4．第三人述称：认识和处理问题不能脱离历史条件与历史背景。根据1988年7月5日我市公安局、市城管办锡公交（88）第327号、锡城管办（88）第8号《关于加强城市道路占用管理的意见》规定，城市道路的占用，统一由公安部门审批，市城管部门协助日常管理。这一规定至今没有被废止。考虑到造粒二厂原有老亭棚因城市建设需要被拆除这个具体情况，故同意重新安排在解放东路槐古小学墙外一侧建造亭棚，签发了临时占地许可证。根据1992年6月28日国务院发布的《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条之规定，城管监察执法部门对非永久性建筑拥有批准权。
事实和证据
江苏省无锡市中级人民法院于1995年4月12日受理本案后，经公开开庭审理查明：造粒二厂原有亭棚一间，位于本市解放东路万寿里7号。1994年初无锡市南长区园林绿化工程管理处因解放东路扩建需要将该亭棚拆除。造粒二厂认为工程管理处侵犯其合法财产权而发生争议。后经南长区中队、工程管理处、造粒二厂协商解决了争议，南长区中队同意重新移位安置到解放东路槐古小学墙外一侧地段。南长区中队于1995年1月25日签发了第001662号临时占地许可证，批准造粒二厂在解放东路愧古小学旁建造面积为12平方米的铝合金亭棚一间，作为经营门市部使用。市规划局经查处认为，造粒二厂未经城市规划管理部门批准擅自占用绿地建造亭棚，其行为已违反了《中华人民共和国城市规划法》及《无锡市城市规划管理实施细则》的有关规定，于1995年5月25日作出锡规监（95）第185号违法建设行政处罚决定书，责令造粒二厂自行拆除所建亭棚。造粒二厂不服该处罚决定，旋即向人民法院提起诉讼。本院在审理中依法通知南长区中队作为第三人参加本案的诉讼。
审理中，原、被告提供如下证据：
1．建设工程情况调查表、照片。
2．经批准实施的无锡市解放东路总体设计方案。
3．原告造粒二厂提供南长区中队1995年1月25日签发的第001662临时占地许可证。
判案理由
1．造粒二厂所建位于解放东路槐古小学一侧绿化地带的铝合金亭棚属违法建设。
根据《城市规划法》第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。当造粒二厂原在万寿里7号的亭棚因城市道路建设需要被拆除时，其占地使用权即行消失。异地重建亭棚理应按照国家《城市规划法》的规定向市规划局提出申请，经批准后方可动工建设。但造粒二厂仅经无规划审批权的有关部门许诺同意就在主要道路两侧占用绿地建造亭棚，所建亭棚属违法建设，理应依法拆除。
2．南长区中队于1995年1月25日签发第001662号临时占地许可证的行为违反了《城市规划法》的有关规定，是无效的，由此造成的后果南长区中队应承担法律责任。
无锡市解放东路是经市规划局批准规划的我市重要道路。根据《城市规划法》第二十九条、第三十一条、第三十九条规定，在城市规划区内进行建设需要用地的，必须持国家批准建设项目有关文件，向城市规划行政主管部门指定部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计文件，核发建设用地规划许可证。建设单位或个人在取得建设用地许可证后方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地。经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。在城市规划区内，未取得建设用地规划许可而取得建设用地批准文件占用土地的，批准文件无效。
第三人南长区中队提出的根据1988年其与公安部门联合制定的一个文件，城建中队有权审批临时性建筑，尽管《城市规划法》已于1989年颁布施行，但至今尚未见到废止该文件的规定。全国人大常委会制定的《城市规划法》、无锡市人民政府颁布的《无锡市城市规划管理实施细则》均明确规定：城市规划区内街道两侧所有建筑的审批权由规划主管部门负责。根据新法高于旧法，法律的效力高于行政法规，行政法规的效力高于规章，政府规章高于其他规范性文件的原则，1988年城管部门与公安部门联合制定的有关文件中与《城市规划法》、《无锡市城市规划管理实施细则》冲突的部分已自然失效。
第三人提出根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条，城管监察中队有权审批非永久性建筑的问题，实际上这是第三人的曲解。《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条规定，经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，要按照有关规定办理审批手续。同意是一个概念，审批是另一个概念，也就是说，同意权不等于审批权。实际上，无锡市人民政府以1993年6号政府令颁布的《无锡市市容和环境卫生管理实施细则》第十三条明确规定：因建设等特殊需要，在街道两侧空地或公共场地临时堆放物料，必须征得市容环境卫生主管部门的同意；搭建建筑物、构筑物或其他设施的必须向城市规划行政主管部门办理审批手续。
第三人南长区中队不享有城市规划行政主管部门的职权却签发了给塑料造粒二厂的临时占地许可证，允许其在城市重要道路旁建造亭棚，违反了《城市规划法》和《无锡市市容和环境卫生管理实施细则》，是很不应该的，所批临时占地许可证无效。由此造成的损失，第三人南长区中队应负法律责任。
定案结论
无锡市中级人民法院依照《中华人民共和国城市规划法》第三十一条、第三十二条、第三十九条、第四十条及《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，作出如下判决：
1．南长区中队于1995年1月25日签发的第001662号临时占地许可证无效。
2．维持无锡市规划管理局锡规监（95）第185号违法建设行政处罚决定书。
本案诉讼费人民币80元，由原告负担。
评析
1．对具体行政行为合法性进行审查，是人民法院审理行政案件的重要原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。合法性审查包括事实、证据与适用法律的审查。如果被诉具体行政行为认定事实清楚，证据充分确凿，适用法律准确，人民法院应判决维持。本案被告依据原告未经规划主管部门批准办理建设工程规划许可证占用绿地建造亭棚的事实，根据《城市规划法》第三十二条、第四十条之规定，作出拆除该违法建设的处罚决定合法，人民法院应判决维持。
2．越权行政无效，判决宣告第三人越权行为无效并承担法律责任于法有据。依法行政是我国行政法首要的原则，它是社会主义法制原则在国家行政管理中的体现与具体化，它要求任何行政法律关系的主体都不得享有行政法律、法规以外的特权，它要求行政机关在行使法律赋予的职权时严格遵守法定程序，不得超越职权、滥用职权。"超权无效"是公认的行政法原则，这是因为，法律规定了每一个行政机关的职权，行政机关只能在自己的职权范围内行使职权。任何一项具体行政行为超越了权限，人民法院可依法予以判决撤销，宣告无效。本案第三人不享有城市规划审批权却签发给原告临时占地许可证，允许其在城市重要道路旁建造亭棚，显然与《城市规划法》相悖，所批临时占地许可证无效。由此造成的损失第三人应负法律责任。