张铎诉歙县人民政府土地行政合同案
安徽省高级人民法院行政判决书
（2004）皖行终字第51号
上诉人（一审原告）张铎，男，1973年出生，汉族，歙县人，律师，原住歙县小北街15号。
被上诉人（一审被告）歙县人民政府。住所地：歙县徽城镇中和街130号。
法定代表人倪建胜，县长。
委托代理人朱少锋，歙县人民政府法制办公室主任。
委托代理人方珉，歙县国土资源局工作人员。
一审第三人黄山徽兰房地产开发有限公司。住所地：歙县徽城镇中和街91号。
法定代表人朱启强，总经理。
委托代理人汪磊，安徽地平律师事务所律师。
上诉人张铎因诉歙县人民政府土地行政合同一案，不服黄山市中级人民法院（2004）黄中行初字第01号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开开庭审理。上诉人张铎，被上诉人歙县人民政府的委托代理人朱少锋、方珉，一审第三人黄山徽兰房地产开发有限公司的委托代理人汪磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审根据被告的举证并经庭审质证认定，2001年8月9日，歙县人民政府与浙江兰溪市贤成房地产公司即后来的黄山徽兰房地产开发有限公司签定了《小北街改造项目协议书》，约定了小北街改造项目开发的四至范围。同时还约定了拆迁补偿费（含土地出让金）数额以及该笔费用支付方式和期限。该协议书约定的改造项目开发范围包括原告持有的歙国用（2000）字第813号国有土地使用证的小北街15号地块。2002年8月18日，第三人黄山徽兰房地产开发有限公司以（歙）房预售证第005号预售许可证向社会公开预售上述协议书项目开发范围内新建房屋。2003年3月31日，小北街15号地块的房屋被拆除。
一审法院认为，被告歙县人民政府与第三人签定的《小北街改造项目协议书》是具体行政行为，与原告有法律上的利害关系，原告依法有权提起行政诉讼。诉讼中，被告没有按照法律的规定和法庭的要求提供作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件，应视为该具体行政行为没有证据、依据，依法应予撤销。考虑到小北街15号地块事实上已被纳入小北街地段整体改造，且整体改造已全部完成，如判决撤销可能造成重大损失。依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条规定，判决确认被告歙县人民政府以《小北街改造项目协议书》形式规划、管理和利用小北街15号地块的行为违法，责令被告采取相应的补救措施。案件受理费500元，由被告歙县人民政府负担。
上诉人张铎上诉的主要理由是，一审判决认定事实不清，小北街地段是商业开发，而非整体改造；一审判决适用法律错误，撤销被诉的具体行政行为不会给国家利益或者公共利益造成重大损失，本案不应适用《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条规定，请求撤销被诉的具体行政行为。
被上诉人歙县人民政府答辩的主要理由是，一审判决认定事实清楚，小北街地段是整体改造；一审判决适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人黄山徽兰房地产开发有限公司在庭审中辩称的主要理由与被上诉人歙县人民政府答辩的主要理由相同。
一审被告向一审法院提交的证据材料有，1、2001年7月19日县长办公会议纪要。2、《小北街改造项目协议书》。3、2001年10月15日歙县计划委员会计投字（2001）第129号《关于同意小北街改造项目立项的批复》；4、2002年11月11日原歙县土地管理局签定的一份《国有土地使用权出让合同》，证明被告签定的项目改造协议书是民事行为。
一审原告向一审法院提交的证据材料有，1、2000年12月13日歙县人民政府颁发的歙国用（2000）字第813号国有土地使用证；2、2001年8月9日歙县人民政府与浙江兰溪市贤成房地产公司签定的《小北街改造项目协议书》；3、2002年8月18日黄山徽兰房地产开发有限公司向社会公开预售小北街地段房屋的公告。证明被告以协议书形式出让了小北街地段的土地使用权，且已侵害了原告拥有小北街15号土地使用权的合法权益。
上述证据均已随案移送本院。案经庭审质证，本院确认一审法院认证及认定事实正确。
本院认为，为了适应经济和城市建设的发展，各级人民政府对其辖区内城市国有土地进行规划和管理，以满足人民群众日益增长的物质和文化的需要，符合社会公共利益。根据行政法治原则的要求，相关行政机关在规划和管理时，应当在法律赋予的权限内并按照法定程序行使职权。上诉人张铎认为被上诉人歙县人民政府对国有土地的开发利用侵犯了其合法权益，有权依法提起行政诉讼。被上诉人也应依法应诉，并按法律和法院要求提供作出被诉具体行政行为的事实和法律依据，以证明其合法性。本案中，被上诉人未依法提交应当提供的证据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条和最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条第二款的规定，被诉具体行政行为依法应予撤销。一审法院认为撤销被诉具体行政行为会造成社会公共利益重大损失，且小北街地段整体改造已全部完成，而判决确认被诉具体行政行为违法并责令采取相应的补救措施，符合最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条规定。此外，上诉人的合法权益如有损害，被上诉人应依法予以救济。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉理由不能成立。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费500元由上诉人张铎负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王新林
代理审判员 胡宛平
代理审判员 邓晓月
二00四年七月十三日
书 记 员 石 音