石继源诉浦江县建设局拆迁补偿行政争议上诉案
浙江省金华市中级人民法院行政判决书
（2003）金中行终字第40号
上诉人（原审原告）石继源，男，1951年6月23日出生，汉族，农民，住（略）。
委托代理人方能地，浙江文达律师事务所律师。
上诉人（原审被告）浦江县建设局，住所地浦江县浦阳镇大桥路。
法定代表人李兴平，局长。
委托代理人方平山，男，浦江县建设局法制科科长。
委托代理人沈卫东，浙江良友律师事务所律师。
上诉人石继源与上诉人浦江县建设局拆迁补偿行政争议一案，不服浦江县人民法院（2002）浦行初字第20号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2003年6月4日公开开庭审理了本案，上诉人石继源及其委托代理人方能地，上诉人浦江县建设局的委托代理人方平山、沈卫东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，经原告石继源向所在浦阳镇政府城东街提出建房申请，浦阳镇政府于1995年3月10日下发镇字第004504号房屋建造批准书，同意原告在其房屋东侧建造面积为26平方米的房屋一间一层，同年3月14日，原告向所在的城东行政街缴清扩建费910元后于同年下旬动工兴建。建造当中，浦江县新华路拓宽改造指挥部等领导前往施工现场叫原告暂时停建，维持现状。3月27日，浦江县新华路拓宽指挥部发布第一号公告，原告的建房属公告的拆迁范围。原告石继源按公告所规定的期限持房屋批准建造书前往浦阳镇拆迁办要求处理，拆迁办以原告建房系突击审批，"三证"不齐全为由对原告不予解决返造地基。后原告多次向县信访办、县委、县政府领导、新华路拆迁办指挥部等相关部门提出要求落实返造地基。后被告知通过法律途径解决。2001年7月5日，浦江县人民政府撤销了新华路拓宽改造指挥部，并规定：未尽事宜由原浦江县建设环保与土地管理局负责完成。2001年9月5日，原告向原浦江县建设环保与土地管理局提交报告，要求其落实新华路拆迁返造地基，未予答复。原告于同年12月17日向本院起诉，要求原浦江县建设环保与土地管理局履行职责，对安置返造地基事宜作出决定。在审理过程中，浦江县建设环保局与土地管理局分立为浦江县建设局、浦江县国土资源局和浦江县环境保护局。本院于2002年3月10日作出判决：责令被告浦江县建设局在判决生效后一个月内作出是否安置的书面裁定。2002年7月3日，浦江县建设局作了浦建发（2002）84号文件，认为：原告的建房行为，缺乏合法有效的建房用地批文，依法不能得到安置。原告认为，浦江县建设局适用法律不当，侵犯了其合法权益，为此，向本院提起诉讼。
原审法院经审理认为，浦阳镇政府下发的房屋建造批准书是当时浦阳镇农民依法审批宅基地建房的合法证书，鉴于当时浦阳镇的农民使用非耕地建房的实际，应适用浦阳镇政府当时行政行为所依据的法律规定，即对原浦阳镇农民使用非耕地建房应适用原《土地管理法》与《浙江省土地管理实施办法》中的非耕地建房审批规定。被告适用《中华人民共和国城市规划法》、原《城市房屋拆迁管理条例》之规定，对原告要求落实返造地基不予支持的行为，属适用法律不当，故对原告要求撤销浦江县建设局浦建发（2002）84号文件中对不予落实拆迁返造地基的答复，本院应予以支持。原告要求被告立即予以安置返告地基并补偿建筑物价值的请求，不属于行政诉讼审理的范畴，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决：撤销被告浦江县建设局浦建发（2002）第84号文件中关于原告石继源要求落实拆迁返造地基不予支持的行政行为；驳回原告石继源要求被告浦江县建设局立即予以安置返造地基并补偿建筑物价值的请求。案件受理费80元，由被告浦江县建设局负担。宣判后，原、被告均不服，向本院提起上诉。
上诉人石继源上诉称：一审法院驳回"原告石继源要求被告浦江县建设局立即予以安置返造地基并补偿建筑物价值的请求"不当。
上诉人浦江县建设局上诉称：1、原判决认定"当时的浦阳镇农民建房审批情况，该镇农民建房，也并不需要颁发规划两证"缺乏事实依据。2、原判决以房屋建造书作为上诉人石继源建房的唯一合法依据，违反《中华人民共和国城市规划法》规定。3、被告依据《中华人民共和国城市规划法》、原《城市房屋拆迁管理条例》之规定，不支持原告提出的落实返造地基的要求，属适用法律正确。
庭审中，上诉人浦江县建设局提供了涉及本案的新的证据：何秀湘、张美娟、盛建浦、金德超、赵仲法、吴华才六户建设用地定点审批表，证明在城市规划区内建房都必须办理规划"二证"。
庭审中，双方当事人围绕当时浦阳镇农民在非耕地上建房是否必须办理规划"二证"、浦阳镇政府镇字第004504号房屋建造批准书是否合法、浦江县建设局浦建发84号文件适用法律是否正确及上诉人石继源的上诉请求是否属行政诉讼的审查范围等争议焦点问题进行了质证及辩论。
综合双方质证和辩论情况，本院经审查确认如下：
一、当事人双方对一审确认的原告石继源经浦阳镇政府批准建房及在房屋建造过程中被停建并划入拆迁范围等基本事实无异议，本院予以确认。上诉人浦江县建设局在二审庭审中提供的六份证据，因无正当理由超过举证期限，本院不予采信。
二、当时的浦阳镇农民使用非耕地的宅基地建房审批情况，经浦阳镇政府审批颁发房屋建造批准书即可建房事实依据充分。庭审中，上诉人石继源认为其出示的证人张世钟、金良桂、项跃进、朱根炎的调查笔录及原审法院调取的证据，足以证明当时浦阳镇农民使用非耕地建房的审批情况。上诉人建设局认为这不能说明当时建房审批的普遍情况，也不能说明上诉人建房的合法性。合议庭认为上述证据能基本证明当时浦阳镇农民使用耕地建房的审批情况，对此组证据予以采信。
本院认为，上诉人浦江县建设局提出的当时浦阳镇农民使用非耕地建房必须办理规划"二证"与当时的事实不符。在浦阳镇的城市化过程中，当时的实际情况是浦阳镇政府依据《土地管理法》与《浙江省土地管理实施办法》下发的房屋建造批准书是农民建房的合法证书。该证书一颁发，在没有依法撤销的情况下，即具有公定力、确定力，对任何个人和机关都具有拘束力。而浦江县建设局浦建发（2002）84号文件，适用《中华人民共和国城市规划法》、原《城市房屋拆迁管理条例》对上诉人要求落实返造地基不予支持的行为，与浦阳镇颁发房屋建造批准书的具体行政行为相矛盾，实属适用法律不当。上诉人浦江县建设局提出的（2002）84号文件适用法律正确的诉请，本院难以支持。上诉人石继源在持有合法有效的房屋建造书的情况下，在房屋建造过程中被浦阳镇新华路拓宽改造指挥部停建并划入拆迁范围，其合法权益理应受到法律保护。其提出的要求浦江县建设局予以安置返造地基并补偿建筑物价值的请求，合理合法，本院予以支持。据此，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（三）之规定，判决如下：
一、维持浦江县人民法院（2002）浦行初字第20号行政判决第一项。
二、撤销浦江县人民法院（2002）浦行初字第20号行政判决第二项。
三、限上诉人浦江县建设局于本判决生效后二个月内对上诉人被拆迁房屋给予安置补偿。
二审案件受理费80元，由上诉人浦江县建设局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长： 盛根旺
审 判 员： 陆润友 唐志军
时 间： 二○○三年六月十一日
书 记 员： 贺利平