如何处理土地确权过程中人民政府和法院的相互关系
【案情介绍】
2001年5月22日，A市国土资源管理部门与某房地产开发有限公司签订了一份《国有土地使用权出让合同》。合同规定：A市国土资源管理部门将位于B区南茶坊32号(原为21号)，面积为1848．53平方米的国有土地使用权出让给该房地产公司。2001年5月23日，市人民政府做出《关于对某房地产开发有限公司出让国有土地使用权的批复》(A政土[2001]100号)，批准将B区南茶坊32号(原为21号)出让给该房地产开发有限公司。有土地使用证》(A国用[2000]31l号)实际占有、使用该地，并持有该地《国的某饮料厂得知这一情况后，于2002年3月11日向A市政府递交了《关于请求撤销违法的(关于对某房地产开发有限公司出让国有土地使用权的批复)A政土字[2001]100号》申请书。2002年4月27日，A市人民政府做出《关于撤销(关于对某房地产开发有限公司出让国有土地使用权的批复)的决定》(A政土[2002]67号)。该房地产公司得知后，于2003年4月19日向A市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销A政土[2002]67号决定。A市中级人民法院在受理了该房地产公司的诉求的同时，也受理了某科学院以其持有该地国有划拔文件为由申请撤销A国用[2000]字31l号《国有土地使用权出让合同》
【法院判决／人民政府处理结果】
A市中级人民法院受理本案后，依法追加饮料厂为第三人。2003年9月5日，A市中级人民法院做出判决。A市中院认为A市人民政府未在法定期限内举证，也未提出书面延期举证的申请，因此，A市人民法院做出的具体行政行为视为没有证据，判决市政府撤销A政土[2002]67号决定。
A市中院在审理某科学院状告A市人民政府，请求撤销《国有土地使用证》(A国用[2000]字311号)的行政诉讼案时，同样以市政府未在法定期限内举证为由判决其败诉。同时，法院认定该科学院有国家划拨文件，而A市饮料厂的土地却无合法来源。据此，法院撤销r A国用[2000]311《国有土地使用证》。
2003年10月8日，饮料厂向A市人民政府提出《关于请求确权并重新颁发(国有土地使用证)的申请》。在递交该申请书的同时，饮料厂还递交了17组证据。作为被申请人的科学院也在法定期限内提交了答辩书。A市人民政府经审查核实后，做出《关于饮料厂与科学院土地使用权处理决定》(A政土决字[2004]2号)。该决定将位于B区争议土地的使用权确定给了饮料厂。与此同时，A市人民政府依法做出A政土字[2003]133号《关于撤销(关于对某房地产公司出让国有土地使用权的批复)A政土[2002]67号的决定》。
科学院不服，先向A市人民政府提起行政复议，A市人民政府认定A政土决字[2004]2号和A政土决字[2003]133号两个决定有效。尔后，科学院又向A市中院和省高级人民法院提起行政诉讼。A市中级人民法院和省高级人民法院经审理后都维持原决。
【评析】
在本案中，市中级人民法院根据房地产开发公司的请求，于2003年9月5日以市人民政府未在法定期限内举证，也未：堤出书面延期举证申请为由，判决市政府撤销《关于撤销(关于对某房地产开发有限公司出让国有土地使用权的批复)的决定》(A政土[2002]67号)(即判决允许该宗国有土地出让给该房地产开发公司)。市中级人民法院在审理科学院的诉讼请求时，同样以市人民政府未在法定期限内举证，也未提出书面延期举证申请为由，判决市政府撤销已颁发给饮料厂的《国有土地使用证》(A国用[2000]字3¨号)(即判决饮料厂无权享有该宗地的国有土地使用权)。通过法院对本案的处理分析，该市中级人民法院在审理本案过程中多少存在程序武断的做法，并且在未对案情事实进行详实核查的基础上，仅以被告人未如期举证即草率做出判决，难以维护真正土地权利人的利益。而且根据人民法院的判决，法院在做出判决市政府撤销67号文时，即表示该宗国有土地可以出让给该房地产开发公司，而在受理科学院的诉求后所做出的判决撤销了已颁发给饮料厂的《国有土地使用证》311号，从表面上看，维护了科学院的权利，该宗国有土地使用权应归属科学院所享有。这就与撤销67号文的判决冲突，既然该宗国有土地使用权是为科学院所享有，那么国家就没有权利直接进行再次出让。
而人民政府在处理本案中，则持相反意见。A市人民政府在对该争议地的历史使用情况，及各方主张的合法进行调查取证后，查实饮料厂的前身是挂靠在科学院的前身"畜牧科学研究所''名下的民间兽医院，该兽医院是集体性质的组织，争议土地的使用权是A市建设局于1962年批给该兽医院的，当时办理用地申请时，是以其所挂靠的''畜牧科学研究所"的名义办理的，但实际使用和享有的是兽医院，且饮料厂于2000年依法正式办理了该地的国有土地使用证。因此依据《民法通则》第80条："国家所有的土地，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确定由集体所有制单位使用，国家保护它的使用、收益的权利；使用单位有管理、保护、合理利用的义务。公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。"以及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第26条："土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。但法津、法规、政策和本规定另有规定的除外。"A市人民政府在调查、审核饮料厂和科学院所提交的权源材料后，根据尊重历史、面对现实的原则重新做出确权决定，把争议土地使用权确认给饮料厂。
分析法院和人民政府对本案的处理，根据本案的事实及相关法律依据，我们认为市人民政府所做出的处理结果更符合事实，更有利于维护土地权利人的合法权益。
【法理研究】
这个案件案情比较复杂，因为它涉及到多个法律主体和多对法律关系。但是核心问题只有一个：如果法院撤销人民政府的行政行为，是不是意味着原来的行政行为就是错的?人民政府需要按照人民法院的判决来重新做出?还是只意味着，原来的行政行为缺乏足够的证据，需要重新补充证据后再做出?实际涉及的关键问题是人民法院和人民政府在土地权利争议过程中的地位问题。
一、研究土地权利确权主体问题的必要性
土地确权，从狭义上理解是指确定土地权属，根据《物权法》对土地权利类、地位权及法律规定的其他土地权利的归属。广义上的土地确权则不仅包括确定土地的权属，还包括确认相关权利的主体、客体和权利内容。由于实践中每一项土地权利的主体、客体和权利内容是紧密相连的，因此土地确权一般指广义上的涵义。土地确权的结果直接影响到土地权利人的合法利益，因此从事土地确权的主体就尤为重要。
随着我国市场经济的不断发展，民事主体问关于土地使用权的纠纷不断增多。在本案中，冲突便是围绕着A市B区南茶坊32号(原为21号)这块土地的国有使用权而展开的。一旦民事主体就土地使用权发生纠纷，就需要有相应的主体来确定该块土地的使用权究竟应该归谁。确权部门在行使该项职责时应以事实为依据、以法律为准绳，公平合理地进行裁决。确权主体若不能够很好的行使这项职能，必然会导致土地法律关系的混乱，而土地关系的混乱则会极大的影响到社会安定，甚至会对我国的社会主义现代化建设起到阻碍作用。可见确权的职责应该由法律明文规定，并应该由特定的、专业的公权力部门来具体承办。
二、人民政府在土地确权过程中的地位
在我国多部涉及土地权利的法律中，对于土地权利争议的确权主体都有比较明确的规定。如《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第16条规定："土地所有权和使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理不服的，可以自接到处理决定通知起30日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用的现状。"
这一规定主要有以下几层意思：
1．协商前置
在民事主体就土地所有权或使用权发生争议时，《土地管理法》并没有强制要求当事人必须马上找到相应的确权主体来解决纠纷，而是赋予当事人自主协商解决的权利。这样规定既体现了私法的意思自治原则，又在一定意义上减轻了作为确权主体的人民政府的工作压力，从而使得其能够更好的发挥职能。
2．赋予人民政府以确权的职责
法律通过明文规定了土地权利的确权职责属于人民政府。这样规定既排除了其他公权力机关，比如法院的确权主体地位，又排除了人民政府的某些职能部门，的确权主体地位如国土资源管理部门。
3．规定不同类型的争议由不同层次的人民政府来确权案例6 43
由于人民政府的人力、财力、物力各方面资源都是有限的，而关于土地权利争议案件的数量十分巨大，因此规定所有类型的争议都由同一级别的人民政府来裁判是不现实的，赋予不同层次的人民政府以不同层次的确权职责有利于纠纷的顺利解决。
4．赋予当事人在不能得到确权主体公正处理情况下寻求救济的权利
《土地管理法》第16条虽然规定当事人在一定条件下可以向人民法院起诉，但人民法院不是土地争议的确权主体。法律如此规定的目的在于避免因人民政府确权错误而使当事人的合法权益受到损害，相当于赋予当事人在不能得到确权主体公正处理情况下寻求救济的权利。但并不意味着把人民法院规定为除人民政府外的第二个确权主体。
5．规定了争议未经解决前，争议土地权利的状态
这层规定的立法目的是为了防止在旧的争议未解决前，出现新的权利争议。
通过以上分析可知，《土地管理法》第16条对土地所有权和使用权争议的确权主体从横向和纵向两方面作出了明确的规定。从横向上来看，各级人民政府是确权主体，从纵向上来看，不同类型的争议分别由县级以上或乡级以上的人民政府来负责裁判。
2003年1月3日，国土资源部公布了《土地权属争议调查处理办法》。该《办法》对土地所有权和使用权争议的调查处理工作作出了更为详细的规定。其中第4条规定："县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作；对需要依法做出处理的，拟定处理意见，报同级人民政府做出处理决定。县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。"这条规定更加详细地阐释了我国土地制度关于土地所有权和使用权争议的确权主体。同《中华人民共和国土地管理法》相比，该规定更加明确的说明了国土资源行政主管部门和同级人民政府的关系。国土资源行政主管部门只是负责调查、调解、拟定处理意见，而最后的决定权在人民政府。这在一定意义上消除了人们一直以来把国土资源行政主管部门看作是确权主体的误解。
《中华人民共和国森林法》第17条规定了林木、林地所有权和使用权争议的确权主体。由于林木、林地也属于广义的土地资源的范畴，所以该条也可看作是对土地权利确权主体的规定。第17条内容如下："单位之问发生的林木、林地所有权和使用权的争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之问发生的林木所有权和林木使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。
三、人民法院在土地确权过程中的地位
通过对我国相关法律制度的分析可以看出，各级人民政府是土地权利争议的确权主体。那么人民法院在确权过程中发挥什么作用呢?对于这个问题，我国的相关法律做出了回答。
《土地权属争议调查处理办法》第3l条规定："当事人对人民政府做出的处理决定不服的，可以依法申请行政复}义或者提起行政诉讼。在规定时间内，当事人既不申请行政复议，也不提起行政诉讼，处理决定即发生法律效力。生效的处理决定是土地登记的依据。"这一条规定可以看作是《土地管理法》第16条的一个细化。两条规定说明人民法院在土地权利争议确权过程中处于一个监督者和救济者的地位。它具有以下几个功能：
1．促使最初做出决定的人民政府根据事实以及相关法律法规的规定依法做出确定权属的决定。如果没有人民法院监督的话，人民政府的权力便没有了制约，这种缺乏制约的权力有可能会给公民的合法权益造成损害。
2．促使行政复议机关更好的行使复议权，使土地权利纠纷得以公平、公正、合理的解决。行政复议本身是一种补救性的制度，它和行政诉讼有着共同的目的。但是行政复议有其固有的缺陷，需要行政诉讼的配合才能发挥其应有的功能。
3．为公民提供更多寻求救济的渠道，减少其合法权利受到侵害的可能性。除了前面两个针对行政主体的功能之外，人民法院的介入对于作为行政法律关系另一方的行政相对人也有着直接的积极作用。由于土地权利纠纷往往内容错综复杂，牵涉到多方利益，而土地权利法律体系又比较庞杂，难以掌握，所以各级国土资源行政主管部门以及人民政府在处理这类纠纷时难免会出现错误。人民法院的介入能够在很大程度上减少确权错误，切实保护公民的合法权益。
四、人民法院监督权的界限
通过前面的论述，人民政府和人民法院在土地确权过程中的地位、功能和作用基本已经明确。从本质上来看，人民政府的确权行为是一种行政行为，人民法院根据行政诉讼制度的规定，通过行使审判权，对政府的权力进行监督和制约。明确了这一点以后，另一个问题接踵而至：人民法院监督权的界限是什么?它的监督权是否在一定意义上就是一种再决定权?因此，我们若要彻底回答本文开头提出的问题，仅仅搞清楚两者各自的地位、功能和作用是不够的，还需要弄清两者相互的关系如何。人民法院和人民政府发生联系的媒介是行政诉讼制度，要搞清两者的关系就需要对我国的行政诉讼制度作一番分析。
《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)对此问题有比较明确的阐释，该法第54条规定："人民法院经过审理，根据不同情况，分别做出以下判决：(一)具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。(二)具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新做出具体行政行为：1．主要证据不足的；2．适用法律、法规错误的；3．违反法定程序的；4．超越职权的；5．滥用职权的。(三)被告不履行或拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。(四)行政处罚显失公正的，可以判决变更。"
该条的规定说明，在当事人认为人民政府的确权不公而向人民法院起诉时，人民法院可以有以下两种处理方式：
1．维持；
2．判决撤销。
对于维持判决的情况自然无须多言，它意味法院认为具体行政行为事实清楚、证据充分、程序合法，具有当然的法律效力。
对于判决撤销的情况则需要进一步探讨。
首先，《行政诉讼法》规定人民法院在撤销政府的具体行政行为后可以判决被告重新做出具体行政行为。言外之意就是人民法院可以仅仅撤销具体行政行为而不判决被告重新做出。对于土地确权来说，当事人求助于公权力机关的目的就是要借助公权力的权威而对争议土地权利归属做出有效力的裁决，以避免以后对此再发生争议。因此，对于土地权利确权争议而提起的行政诉讼，人民法院在做出撤销判决的同时必须要求人民政府重新做出确权行为。否则，土地确权过程便没了结果，当事人的合法权益也得不到应有保障。
另外的一个问题就是本案中涉及的关键问题，人民法院的撤销是否意味着人民政府的确权行为完全不合法?再次确权时需将原来的确权认定反过来?根据相关法律规定来看，对这个问题的回答应该是否定的，即撤销判决并不意味着政府的确权行为完全不合法。原因主要有以下几点：
1．从法律本身的规定来看，《行政诉讼法》第54条规定了四种法律后果，即维持、撤销、限期履行和变更。若认为撤销便意味着政府行为完全不合法，在重新确权时需要完全按照法院判决作出行政行为的话，那就根本没有必要规定变更这一法律后果。四种后果本身存在着层次，撤销和变更两种后果在适用条件上应是有区别的，撤销后重新做出是指政府应根据法律法规规定以及实际的情况来重新做出行政行为，而不是说人民政府一定要按法院判决的结果去重新做出具体行政行为。
2．从设立仃政诉讼制度的目的上看，现代国家中的各级行政机关都被赋予了广泛的权力，若不对行政权力加以监督和制约的话，其必然会对公民的合法权利造成损害。但是制约不等于代替，如果法院可以很轻易改变具体行政行为，行政权的权威必然会受到极大的损害。
3．从保护当事人合法权益的角度来看，法律之所以设立行政诉讼制度的根本目的就在于尽最大之可能去保护当事人的合法权益。假如法院通过行政诉讼制度很轻易的改变了人民政府的行政行为，那么谁能保证法院的判决结果就是公正的呢?如在此案例中，法院对事实的认定本身就是错误的。所以，若要在最大程度上保护当事人的合法权益，人民政府在重新做出行政行为时应以事实为依据、以法律为准绳，而不是以法院判决为标准。
五、本案启示
人民法院在行政诉讼中判决撤销原具体行政行为的原因有很多，包括适用法律错误、程序不当、证据不足等。在本案中，人民政府仅仅是由于未在法定期限内承担举证责任。因此，人民法院的撤销也就意味着人民政府需要重新审查，确定事实，补充可作为确权依据的证据，待证据充分后再做出新的确权，而并非要去代替政府去确定权利的归属。即使是曾经被撤销的确权决定，只要是行政机关获得了新的足够的证据，那么其仍然可以坚持自己原来的确权结果。
【关联法条】
《中华人民共和国民法通则》
第80条 国家所有的土地，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确定由集体所有制单位使用，国家保护它的使用、收益的权利；使用单位有管理、保护、合理利用的义务。公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。
《确定土地所有权和使用权的若干规定》
第26条土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。但法津、法规、政策和本规定另有规定的除外。
《中华人民共和国土地管理法》
第16条 土地所有权和使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理不服的，可以自接到处理决定通知起30日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用的现状。塞倒§47
《土地权属争议调查处理办法》
第4条县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作；对需要依法做出处理的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。
《中华人民共和国森林法》
第17条 单位之间发生的林木、林地所有权和使用权的争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林木使用权争议．由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。
《土地权属争议调查处理办法》
第31条 当事人对人民政府做出的处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。在规定时间内，当事人既不申请行政复议，也不提起行政诉讼．处理决定即发生法律效力。生效的处理决定是土地登记的依据。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第54条人民法院经过审理，根据不同情况，分别做出以下判决：
(一)具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
(二)具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新做出具体行政行为：
1．主要证据不足的；
2．适用法律、法规错误的；
3．违反法定程序的；
4．超越职权的；
5．滥用职权的。
(三)被告不履行或拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
(四)行政处罚显失公正的，可以判决变更。