取得权属在先的用地在用途上与其后制定的城市规划相冲突时如何处理?
【案情介绍】
1992年某公司与某县国土局就某宗土地签订《土地使用权出让合同书》，合同约定的土地用途为商住用地。1993年1月1日，该县成为z市辖下的区。甲公司于2003年1月经转让取得该宗土地国有土地使用权。2006年6月7日，甲公司取得作为该区规划主管部门的乙规划分局核发的《建设用地规划许可证》，证上明确该地为二类居住用地。2007年4月9日，甲公司与市国土资源局和房产管理局签订了《土地使用权出让合同书》补充协议书，就涉案用地补交了地价。2007年4月26日，甲公司为该地申请办理了《房地产证》，土地用途为综合用地(商业、住宅)。2007年5月31日，甲公司向乙规划分局申请核发《建筑工程方案设计审批意见书》时，乙规划分局2007年6月25日作出《不予行政许可决定书》，理由是2006年9月15日该市市政府作出《关于组团分区规划的批复》，批准了该市《中部物流组团分区规划》等组团分区规划，根据组团分区规划，该用地所在地块规划功能为公共绿地、教育科研设施用地及规划道路用地。因此，不予核发《建筑工程方案设计审批意见书》。甲公司对此不服，遂向市规划局申请行政复议。
甲公司在申请行政复议时称：甲公司向乙规划分局提出有关建设工程的方案设计，完全满足被申请人核发的《建设用地规划许可证》的设计规划要求，与乙规划分局作为用地书面通知核发给甲公司的"用地方案图"也相符，有关容积率的变更也已由乙规划分局和区政府常务会议批准，甲公司补交了相应地价款。乙规划分局此前核发给甲公司的所有用地规划设计审批手续中，从来未提及该地块有与有关规划相冲突的情况。乙规划分局于2006年6月核发的《建设用地规划许可证》明确载明：经审核，本用地项目符合城市规划要求，准予办理有关手续。"2007年4月，甲公司按部就班与国土部门签订了《土地出让补充合同》，办理了《房地产证》，然而时隔仅仅两个月，乙规划分局就以该地块与有关规划相冲突为由，不予许可甲公司按《建设用地规划许可证》的要求作出的建设工程方案设计。《建设用地规划许可证》是具有法律约束力的行政许可文件，其内容不仅约束被告人，对行政机关也有约束力。因此请求复议机关撤销乙规划分局的决定。
乙规划分局在答复中称：乙规划分局作出被申请复议的具体行政行为具有充分的法律依据。在甲公司递交建设工程方案设计许可申请时，该用地约定的土地用途已不符合现行已生效组团分区规划的规定。乙规划分局不予核发《建筑工程方案设计审批意见书》，是严格依法行政。请求复议机关予以维持。
【复议决定】
市规划局经审理认为：甲公司就涉案用地签订的《土地使用权出让合同》，取得的《建设用地规划许可证》至今仍为合法有效且未被依法撤回、撤销或变更，符合法律法规有关申请办理行政许可的要件，而乙规划分局认为甲公司的用地不符合有关组团分区规划所确定的规划功能，对甲公司所申请事项不予行政许可，理由不能成立。乙规划分局作出《不予行政许可决定书》的具体行政行为，事实依据不足，应予撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第28条第1款第3项的规定，复议机关作出如下复议决定：
一、撤销被申请人乙规划分局于2007年6月25日以《不予行政许可决定书》作出的具体行政行为；
二、责令被申请人乙规划分局在收到本复议决定书之日起三十日内重新作出行政行为。
【评析】
虽然《中华人民共和国城乡规划法》已于2007年10月28日颁布，但本案发生在此之前，因此，有关处理仍按原《中华人民共和国城市规划法》执行。
2006年9月15日该市市政府作出《关于组团分区规划的批复》，同意了该市《中部物流组团分区规划》等组团分区规划，根据该市《城市规划条例》第18条第3款的规定，有关组团分区规划已依法定程序审批并产生法律效力，无论建设单位或规划管理部门均应予以遵守。而且，在有关组团分区规划已依法定程序审批并产生法律效力之前，申请人就涉案用地与土地管理部门签订了《土地使用权出让合同书》、取得了《建设用地规划许可证》，2007年4月9日，甲公司又与国土部门签订了《土地使用权出让合同书》补充协议书，补交了地价，且于2007年4月26日办理了《房地产证》。根据前述法律文件，甲公司已取得了该用地的房地产权利，有权根据法律文件所确定的用途和用地、规划指标开发使用该用地。为保证权利的实现，行政机关依法应根据法律文件和法律法规规定予以办理相关行政许可。
原《中华人民共和国城市规划法》第31条规定，在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。第32条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。根据前述规定，《建设用地规划许可证》是建设项目在用地位置和界限上符合城市规划的法律文件，办理建筑工程方案设计审批只是作为办理《建设工程规划许可证》程序中的一个环节，其审核的要件之一就是用地是否符合城市规划。本案中，甲公司已依法取得《建设用地规划许可证》，即在法律上标志着建设项目在用地上符合城市规划，用地单位依法有权根据《建设用地规划许司证》所提供的规划设计条件，取得建筑工程方案设计事项的行政许可。甲公司就涉案用地取得《建设用地规划许可证》至今仍为合法有效且未被依法撤回、撤销或变更，甲公司根据其就涉案用地取得的至今仍具法律效力的《土地使用权出让合同》、《房地产证》、《建设用地规划许可证》及法律法规规定的其他申请要件，符合申请办理有关行政许可的要求，而乙规划分局认为甲公司的用地不符合有关组团分区规划所确定的规划功能，对甲公司所申请事项不予行政许可，理由不能成立。
因此，每议机关作出的复议决定正确的。
【法理研究】
本案引发的法律思考主要是关于对权利人权利如何保护的问题。
一、我国关于尊重和保护权利人权利的有关法律制度
(一)我国《行政许可法》的信赖保护原则要求实施行政管理必须诚信谨慎、尊重权利人已取得的权利。
《行政许可法》第8条、第69条确立了信赖保护原则。所谓信赖保护原则，是指对行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。该原则主要表现为要求遵守法律不溯及既往原则、限制对行政行为的撤回、撤销和变更。该原则的核心思想是维护法律秩序的安定性，保护社会成员的正当权益。该原则要求行政机关保护相对人对行政机关法律行为效力的信赖，维持自身行为的稳定性。尽管有时维持自身行为的稳定性有影响公共利益的可能，亦应顾及当事人的利益；在必须改变或撤销有关行政行为时，应当给予当事人一定的补偿。为了维护公众利益对行政行为的信赖，即使是违法许可，不论是由于许口J持有人还是行政机关的过错引起，撤销该许可可能对公共利益造成重大损害的，《行政许可法》第69第3款规定该许可不予撤销。在现代法治社会，行政机关与社会成员之间已不再是纯粹的命令与服从关系，而是一种相互需要与相互依赖关系，社会成员也将行政机关视为自身谋求生存与发展的工具。
(二)我国《物权法》的物权公示公信原则同样要求实施行政管理必须诚信谨慎、尊重权利人已取得的权利。
公示原则(《物权法》第6条及第二章)是指将不动产物权设定、变更、转让和消灭等变动的事实通过一定的公示方法向社会公开和进行登记，第三人能够查阅登记资料，动产物权的设立和转让应当依照法律规定交付，除有相反证据证明的以外，记载于不动产登记簿上的人是该不动产的权利人，动产的占有人是该动产的权利人。《物权法》的公示原则蕴涵着公信原则，公示以后，人们对于通过公示显示的权利状况产生了一种信赖，对这种信赖力的保护就是公信原则。根据《物权法》第2条第2款，为了让权利人充分行使物权，任何单位和个人对权利人的物权负有不作为的义务，即不打扰、不干预、不妨害。根据《物权法》第4条，权利人享有的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵害。
(三)《物权法》公示公信原则比《行政许可法》第8条、第69条所确定的信赖保护原则，更加强化了对权利人权利的保护。信赖关系不论在私人生活领域，还是在公共行政中同样具有重要地位。《物权法》和《行政许可法》表明，诚信原则无论在私法抑或在行政法领域均被引入并确立起来。而国务院《全面推进依法行政实施纲要》除了对行政机关提出合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、权责统一等要求外，还提出要"诚实守信"。公示公信的原则及信赖保护原则写入法律，其对行政机关的意义在于，实施行政许可必须诚信谨慎、尊重权利人已取得的权利，不轻易撤销、变更使行政相对人取得某种利益和权利并已经生效的行政决定，对于行政相对人对行政权力的正当、合理的信赖及已取得的权利尤其是物权应予尊重和保护。如为实现行政目的，确需改变行政决定，而造成社会公众的信赖和已取得的权利受损的，则应做好付出相应代价的准备及承担相应的义务。
(四)而依法核准登记的房地产权利受法律保护，房地产权利证书是权利人依法管理、经营、使用和处分房地产的凭证。关于房地产权利证书的效力问题，我国政策法律一贯都很明确，在此不赘述。
(五)2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》，同样体现了前述原则。如该法第38条规定，未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。第48条规定，修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第19条、第20条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。第50条规定，在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。
(六)本案权利人取得土地权利时，除了所在城市的总体规划，涉案宗地当时并无按现行《中华人民共和国城乡规划法》规定的可以作为行政许可法定依据的控制性详细规划这一层次的法定规划履盖，出让合同中的规划条件可能是根据有关技术规范确定的；权利人取得土地权属的年代，有关管理部门对当时即已建立的规划和土地管理制度未予严格遵守，存在着未予规划许可而先取得土地权属的"倒逼，，情况；而该市市政府同意的组团分区规划，按现行《中华人民共和国城乡规划法》，亦不能作为行政许可的法定依据。但无论如何，权利人就涉案用地与土地管理部门签订了《土地使用权出让合同书》，取得了《建设用地规划许可证》，办理了《房地产证》且有关文件至今仍为合法有效，根据这些法律文件，甲公司已取得了该用地的房地产权利，有权根据这些法律文件所确定的用途和用地、规划指标开发使用该用地，并有权根据这些法律文件申请开发使用过程中所需的行政许可证件，受理申请的行政机关依法亦应根据这些法律文件和法律法规规定的其他要件予以行政许可。乙规划分局认为甲公司的用地不符合有关组团分区规划所确定的规划功能，对甲公司所申请事项不予行政许可，理由不能成立。
二、如何保护权利人利益
基于以上分析，结合行政复议、诉讼的规则和依法行政的要求以及生效城市规划实施中的实际情况，以维护城市规划的严肃性和公共利益，同时实事求是、尊重历史和用地单位权属为原则，笔者提出以下建议：
(一)关于对权利人权利的尊重。当权利人已取得的用地《房地产证》上载明了土地用途时，即使在某些权利人取得土地权属的年代，有关管理部门对当时即已建立的规划和土地管理制度未予严格遵守，存在着未予规划许可而先取得土地权属的情况，但如无相反证据，只能认为这些权利人是该宗土地合法的权利人，其房地产权利和信赖利益根据我国民事法律及《行政许可法》等行政法律法规理当受到保护和得到尊重。我国《物权法》实施后，其受保护的力度则更强。虽然根据城市规划法律法规(如原《中华人民共和国城市规划法》第lO条、第34条及2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》第9条)，任何单位和个人有遵守、服从城市规划的义务，但在实际工作中，在用地单位已取得土地权属的情况下，规划的实施需要面对一系列棘手的问题，例如规划管理与房地产权属制度下相关规定适用上的冲突问题，用地单位取得的土地权属将成为规划实施时难以解决的障碍，因此，在目前法制环境下，，除了后制定的城市规划改变的用途因涉及公共利益确应予优先外，对于变更为其他类别的用地，有关用地又已有取得权利凭证的权利人的，在制定和变更规划刚'就要慎重，要按现行房地产权属法律制度对权利人的权利予以尊重，尽量维持现有的权利状况。
(二)关于颁发仅登载土地使用权而没有房屋所有权的房地产证。基于前述按现行房地产权属法律制度对权利人的权利应予尊重这一情况，使人不禁重新检讨颁发仅登载土地使用权而没有房屋所有权的房地产证这一做法的合理性。该案所在地的城市是最早实施房地一体化的，其率先建立的房地产登记制度无疑较具先进性和合理性，但颁发仅登载土地使用权而没有房屋所有权的房地产证这一做法，将使用地单位所取得的，不仅是与土地有关的债权，而是物权。在用地单位就单纯的土地使用权取得物权的情况下，土地房产管理法律法规所确定的有关闲置、到期不用土地予以收回等制度将不能得到贯彻落实，因为如果能收回土地，则又意味着取得房地产权利凭证的房地产权利受法律保护的制度流于形式。因此，对单纯的土地使用权专门颁发房地产证不利于土地的快速开工利用和流转。我们建}义对现行房地产权属登记制度作必要的修正，对建议的土地使用权不再专门颁发房地产证。如果当初对单纯的土地使用权专门颁发房地产证的制度设计是基于方便用地单位抵押融资考虑的，则目前可参照房地产预售合同备案登记及抵押贷款的做法，用地单位凭土地使用权出让合同进行备案登记及抵押贷款。
(三)对于后制定的城市规划改变的用途因涉及公共利益而确实不能避免与房地产权属的冲突的，在目前法制环境下，除了应保证作为行政许可法定依据的有关城市规划依法定程序制定外，对已签订土地使用权出让合同和已核发《房地产证》、《建设用地规划许可证》的用地，应由有关部门依其法定职权作出收回土地使用权的决定并依法予以补偿，当然，对于闲置已超过两年的空地则依法无偿收回土地使用权。规划部门亦相应撤回相关地块的《建没用地规划许可证》，作出撤回决定时应以有效的城市规划为依据并说明理由。
【关联法条】
《中华人民共和国土地管理法》
第13条依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
《中华人民共和国城市房地产管理法》
第5条房地产权利人应当遵守法律和行政法规，依法纳税。房地产权利人的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
《中华人民共和国城乡规划法》
第48条修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。，控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。
修改乡规划、村庄规划的，应当依照本法第二十二条规定的审批程序报批。
第50条在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。
经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。
《中华人民共和国行政许可法》
第8条公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。
行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。
《中华人民共和国物权法》
第4条 国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第135条建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。