宅基地使用权转让后能否再次申请取得宅基地使用权
【案情介绍】
1992年2月，郭某因分户需要，向其所在地的村委会提出宅基地用地申请，经村委会同意，报乡(镇)人民政府审核通过后，经县级人民政府批准同意其宅基地用地申请。村委会根据村内用地实际和规划划分一宗土地作为郭某的宅基地，随后郭某在该宅基地建房，但郭某仍一直与其父母居住而未在此居住。同年10月，同村的村民李某因居住需要，向郭某提出购买该房屋。郭某便私自将该房屋和其所申请的宅基地以高价转让给了李某，双方也未向土地管理部门和房产管理部门申请变更登记。2004年郭某又以分户需要为由，再次向村委会提出宅基地用地申请。村委会经研究后决定不予同意。郭某认为村委会侵犯了自己的合法权益，因此向该市农村土地纠纷仲裁委员会提出仲裁申请，要求村委会为其重新划分一宗宅基地。
【仲裁结果】
经合议庭评议后，该市农村土地纠纷仲裁委员会依据《中华人民共和国土地管理办法》第62条的规定，裁决如下：
1．依法驳回郭某要求重新划分宅基地的仲裁请求；
2．仲裁费用由郭某承担。
【评析】
根据我国法律法规及相关文件的规定，宅基地使用权的申请、使用有严格的要求，如《中华人民共和国土地管理法》第62条规定："农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第44条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。"前述规定对宅基地的数量、面积、申请程序以及出卖、出租住房后的后果等进行了规定。从规定分析，虽然没有明确禁止宅基地使用权的转让，但有一点是明确的，即如果村民出卖或出租了宅基地上的房屋，则其不可能再申请获得新的宅基地使用权。因此，本案的处理是符合现行法律规定的。
本案产生的主要原因在于农民对涉及农村土地的有关法律法规理解不够，缺乏法律常识。郭某将批准的宅基地在未经村委会同意的情况下私自转让给其他人，实际上已违反了我国土地管理的有关规定。村委会不批准其宅基地申请的决定，属合法有效的行为，并没有损害郭某的合法权益。
【法理研究】
本案涉及的关键是宅基地使用权及其转让的问题。
宅基地使用权作为一项独立的用益物权在《中华人民共和国物权法》中得到了确认，但是运用民法规则理解宅基地使用权时，应当充分考虑到宅基地使用权的特殊性。作为民法基本原则的私法自治原则，其应用于行使和处分宅基地使用权时，应当注意到公权力在私法中的介入程度和私权的内在价值。在适用法律时电要注意《物权法》、《土地管理法》等相关法律的衔接和配套。
一、宅基地使用权的内容
宅基地使用权是经依法审批由农村集体经济组织分配给其成员用于建造住宅的典型案例与处理依据(第三没有使用期限限制的集体土地使用权。宅基地使用权人对宅基地享有占有权、使用权、收益权和有限制的处分权。即权利人有权自主利用该土地建造住房及其附属设施以及将房屋连同宅基地一同转让、出租。
(一)占有：占有权是指权利主体依法对财产实际控制的权利。宅基地使用权人依法享有对集体所有的土地占有和支配的权利，当然这不是基于所有权的占有。在这里占有主要是强调一种权利归属的状态。对于宅基地使用权人来说，对宅基地的占有是行使宅基地使用权的必然前提，也是宅基地使用权人依法行使其他相应权利的前提。
(二)使用：使用权是指权利主体为满足生产和生活的需要，按照财产的性能和用途对财产进行使用的权利。宅基地使用权人有权自主利用该土地建造住房及其附属设施。宅基地以及住宅房屋，不仅可以用于居住，也可以用于从事家庭生产和经营活动。但使用权的行使要受法律的限制，如基于宅基地使用权的取得具有无偿性、福利性，申请取得宅基地使用权后满两年未建设房屋的或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的，其宅基地使用权由集体经济组织无偿收回。
(三)收益：收益权是指权利主体在财产上取得某种经济利益的权利。宅基地使用权人可以利用宅基地获取相应的经济利益。在现行法律规定下，宅基地使用权人的收益权主要通过宅基地上的房屋来实现。
(四)有限制的处分。处分权是指权利主体对财产进行处置、决定财产命运的权利。在我国宅基地使用权人的处分权受到一定实体和程序的限制。这种限制体现在受让人限制、取得数量和面积的限制以及程序的限制等方面。权利人转让房屋及其宅基地使用权的，应当将房屋及宅基地使用权转让给本集体经济组织内符合建房申请宅基地条件的成员；同时，根据我国的法律规定，宅基地转让、出租的，不得再申请宅基地。
二、我国宅基地使用权的特殊性
农村宅基地使用权的分配取得和取得上的无偿性、使用上的无限期性，使它具有了福利性，担负着社会保障的功能。同时，从保护土地资源的角度出发，国家对农村宅基地使用权的取得和流转又附加了许多限制条件。根据我国法律规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。公权力的大范围介入和农村土地本身所具有的公益性使得农村宅基地使用权不再是一项简单意义上的私权，而是一项带有公法性质的对集体土地利用的权利。因此，农村宅基地使用权兼具有公法性和私法性。从公法的角度来考虑农村宅基地使用权的流转问题，要注意有以下两点：1．农村宅基地的福利性。农村宅基地使用权的无偿取得制度使农村居民"居者有其地"，这对风险防御能力极度不足的农民来说至关重要。从社会稳定的角度出发，大量居无定所的农民必将对现有社会秩序造成 重大冲击，甚至酿成动乱。而如果允许农村宅基地的自由转让，为济一时之需，很多农民将卖掉房子、土地，变成居无定所的流民。而中国的城市并没有为接纳这么庞大数量的就业大军作好准备。2．我国土地资源的稀缺性和有限性：农村宅基地多则耕地少。应尽可能避免土地资源的浪费，在现有建设用地的基础上解决居民的住房问题。从私法的角度来考虑农村宅基地使用权的流转问题，主要有以下两点1．怎样在现有制度下最大程度地实现农村居民对私有房屋的所有权，尤其是其中的处分权能。2．如何才能最大限度地做到物尽其用。因此，必须在综合考虑的基础上，具体作出相应的制度设计，才能较为妥善的处理这两方面的问题。
根据我国法律法规对宅基地使用权的规定，我国的宅基地使用权具有如下特点：
第一，农村的宅基地与集体经济组织成员的权利和利益联系在一起。也就是说，农民申请宅基地很大程度上是因为农民是农村集体、经济组织的成员，每一个成员都有权以个人或者农户的名义申请宅基地，土地的有限性决定了集体经济组织以外的人员一般不能申请宅基地。所以，宅基地通常是与成员权联系在一起的。农村的宅基地具有一定的福利性质，这种福利主要表现在农民能够廉价取得宅基地，获取基本的生活条件，这也是农村居民与城市居民相比享有的最低限度的福利。因为提供了宅基地，农村居民享有了基本的居住条件，从而维护了农村的稳定。由于宅基地具有福利的性质，集体经济组织的成员获得宅基地大多是无偿的或者只要支付较少的地款就可以获得，而不可能按市价购买。
第二，宅基地使用权是特定主体对于集体土地的用益物权。宅基地使用权作为用益物权，首先表现在权利人可以对宅基地长期享有占有、使用的权利。权利人有权在宅基地上建设房屋和附属物。由于房屋可以继承，所以宅基地使用权实质上也可以继承，因此宅基地使用权是一种无期限限制的即长期的权利。尽管权利人对宅基地享有长期的使用权，但这种使用权不是长期不变的。如果因为国家建设需要征用土地，或者村镇规划需要改变土地用途，或者居民个人的宅基地过多，远远超过了当地规定的标准，可以经过法定程序，进行合理的调剂或重新安排。应当指出的是，由于宅基地主要是作为生活资料提供的，所以权利人不能将宅基地作为生产资料使用，例如将宅基地投资建厂或者改为鱼塘等。
第三，集体经济组织的成员只能申请一处宅基地。这是由宅基地的公益性以及农村集体所有的性质所决定的。因为土地资源的有限性，不可能给每户农村居民提供更多的宅基地。
三、宅基地使用权转让的限制性
房屋作为公民的私有财产，可以依法转让，但农村的房屋附着于集体所有的宅基地之上，因而房屋的转让便同时涉及宅基地使用权的转移。在我国，宅基地使用权是一种特殊的土地使用权。根据相关法律规定，宅基地使用权的转让程序应当符合相应法律规定，而且宅基地使用权不得重复申请。具体结合宅基地法律制度的相关规定来看，宅基地转让在法律关系的主体与范围、权利义务的范围等方面都有严格的限制。如对转受让主体的限制：转让人和受让人都符合关于集体成员权利义务的规定；转让房屋及其宅基地使用权的，应当将房屋及宅基地使用权转让给本集体经济组织内符合建房申请宅基地条件的成员。只有局限于集体经济组织内部流转，才能确保作为土地所有权享有者的各集体所拥有的土地面积不会因此而发生变更，以维护其土地权益。
本案中郭某与李某同为村集体成员，两人都可以依法获得相应的宅基地，宅基地随同房屋买卖一并转移，符合法律规定，因而从实体方面而言，郭某将房屋连同宅基地转让给同村村民李某的行为是合乎法律规定的，但需要办理相应手续，一方面需要办理房屋产权变更登记，另一方面需要办理宅基地使用权变更登记。但是郭某在转让了原有宅基地之后重新申清宅基地则缺乏法律依据。根据法律规定，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。郭某作为该村集体成员，在房屋出卖之后，不得再申请宅基地。
四、对农村宅基地使用权能否转让的理论探讨
农村宅基地使用权作为一项独立的民事权利，并没有在《民法通则》、《土地管理法》中得到确认，因而也无法对此作出明确细致的规定。而《物权法》虽然明确了宅基地使用权为一种独立的民事权利，也对宅基地使用权的取得、占有、使用、转让及消灭进行了规定，如第152条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。第153条规定，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。第154条规定，宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。第155条规定，已经登记的宅基地使用权转让或者消火的，应当及时办理变更登记或者注销登记。但根据前述规定分析，《物权法》对宅基地使用权的规定主要是沿袭了《土地管理法》的规定，或者说只是与《土地管理法》之间进行了衔接，并没有新的突破。而《土地管理法》中对宅基地使用权是否允许转让的规定并不明确，仅在第62条4款中规定，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
根据上述分析，我国现行立法尚未明确规定农村宅基地使用权可以转让，但并不意味着法律禁止转让(只是在国务院或国土资源部的规范性文件中，明确规定，禁止城镇居民购买宅基地)。一方面，宅基地使用权作为一项民事权利，在不违反强行性和禁止性法律规范的前提下，权利人有权对自己的权利进行处分。从另一方面考虑，宅基地与房屋一体相连，房屋转让时，宅基地使用权必然随之转移。因此，建有房屋的宅基地使用权的转让并非法律所禁止。
但这里存在的问题是，宅基地使用权能否转让?笔者认为，转让宅基地使用权应是符合法律规定的。因为：
第一，我国《物权法》确认了宅基地使用权的物权性质，并规定宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定，而《土地管理法》则规定土地使用权可以依法转让。既然土地使用权可以依法转让，那么首先承认了土地使用权的可转让性，而转让是否合法，则必须参照关于土地使用权关于转让的具体规定及其限制。依照这一思路进行分析，在法律没有其他禁止性规定的前提下，宅基地使用权作为土地使用权的具体类型自然可以转让。与下文分析的《土地管理法》严格限制集体土地使用权出让、转让矛盾，因为宅基地使用权应属集体土地使用权的一种。(我觉得不矛盾，国家严格限制转让，但并非不能转让，前面已经说明了转让的限制性问题)
第二，宅基地使用权的单独转让并不背离其特殊权利属性和制度价值。宅基地使用权固然具有社会福利性，但某一具体宅基地使用权在确认其权利主体之后，其转让行为在性质上属于权利主体对其合法权益的处分行为。而且，宅基地使用权的转让并不会危及其社会保障功能，因为宅基地转让的实体和程序限制实际上极大的限制了宅基地使用权的转让空间。一方面受让者有身份资格的限制和宅基地面积的限制，另一方面，出让人不得再次申请宅基地。通过相应的制度设计，允许宅基地依法转让，既能确保宅基地使用权社会公益和福利等制度价值目标实现，同时也能最大限度的流转和利用宅基地使用权。这样宅基地使用权能够转移至最需要使用宅基地的买受人之手，也能够满足转让者转让宅基地使用权的最佳经济效益要求。
第三，关于宅基地使用权能否进行转让的问题，还需要结合法律规则的体系性和制度价值来理解国家专门制定相应法律规范对土地进行相应管理，其目的主要是保持农用地(耕地)总量，防止农用地(耕地)不断减少而影响粮食安全和国计民生。应该说，这种立法意图是十分正确的，整个社会经济的发展，是以农业的稳定为基础的，只有三农稳定，才会有工业和第三产业的稳定健康发展，社会也才能保持稳定。但是，农房本来就是修建在农民宅基地上的，对农用地并不构成影响，那么，就不应当也没有依据一概加以否定。如果《物权法》或者相关法律对此作出明确规定则更为妥当，从而便于实践操作。
因此，笔者认为，宅基地使用权可以依法转让。即使《物权法》没有明确规定，但我们完全可以结合宅基地使用权的性质、制度价值和相关规范体系肯认这一点。从实践的角度来看，事实上，农村普遍存在单独转让宅基地的情形。而且，在现有的限制条件下，允许宅基地使用权单独转让并不会造成其他消极后果，但是，为规范转让行为，确保农民利益，相关法律应对宅基地使用权转让的相关程序进行明确。
四、本案启示
农村集体土地上存在多种权利，该权利群集中反映了公法和私法相互交织的关系。处理农村集体土地的权属纠纷，需要我们明确厘定各种权利的性质和边界，洞悉相应制度的内在价值和外部规范，理清不同法律规范之问的脉络关系，以便妥善处理各种矛盾，既要维护集体成员的私法权利，也要维护土地制度的公益价值。
【关联法条】
《土地登记办法》
第38条本办法所称变更登记，是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记。
《中华人民共和国物权法》
第152条 宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。
第153条 宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。
第154条宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。，
第155条 已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。
《中华人民共和国土地管理法》
第14条农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。
第62条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。
农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。(刘新国)